EJECUCIÓN DE SENTENCIAS QUE CONDENAN AL PAGO DE SUMA LIQUIDA CONTRA EL PODER JUDICIAL
LEY 19.310 artículo 9 *
Dr. Daniel P. Bruno Mentasti
La cita de este artículo debe hacerse mencionando autor (Dr. Daniel P. Bruno Mentasti) y fuente (Página Web TECNICA FORENSE BRUNO)
*La lectura de este artículo debe hacerse conjuntamente con el comentario posterior efectuado en la Revista de Tecnica Forense N° 21, que se transcribe al final.
Una trascendente reforma, que tiene un alcance seguramente nunca previsto por sus creadores, se produjo en las ejecuciones de sentencias que condenan a pagar suma líquida, al Poder Judicial.
Se trata de la Ley Nº 19.310, que elimina para Poder Judicial el procedimiento del artículo 400 del Código General del Proceso, en comentario.
El texto que particularmente interesa es el siguiente:
Ley Nº 19.310
Artículo 9
Exclúyese al Inciso 16 "Poder Judicial" de lo previsto en el artículo 400 del Código General del Proceso (Ley N° 15.982, de 18 de octubre de 1988, en la redacción dada por la Ley N° 19.090, de 14 de junio de 2013).
A partir de la promulgación de la presente ley, toda ejecución de sentencia de condena, laudos arbitrales y transacciones homologadas judicialmente que obligue al Poder Judicial al pago de una cantidad líquida y exigible devenida firme, será abonada con cargo al presupuesto del Inciso.
La eventual acción de repetición prevista en el artículo 25 de la Constitución de la República será ejercida por los servicios de abogacía del Poder Judicial contra el o los funcionarios responsables, cuando el organismo condenado sea el Poder Judicial.
En primer lugar debe advertirse que el origen de esta norma responde a una situación de naturaleza presupuestal con relación a las retribuciones de los Ministros de Estado y los de la Suprema Corte de Justicia, que despliega efectos en todos los funcionarios magistrados o no del Poder Judicial y aun de otros organismos del Estado, aspecto que debe necesariamente permanecer ajeno a este comentario, pero que no puede soslayarse por cuanto constituye la historia que explica la existencia de la norma.
Cuestión que además seguramente tendrá consecuencias por cuanto se ha anunciado que se promoverá la declaración de inconstitucionalidad de la misma, incluyendo este artículo en tal petición.
Pero como el alcance de tales declaraciones se limitan al caso concreto y en tanto no se produzca una modificación o derogación la norma debe aplicarse, cabe explicitar los graves efectos que provocará, así como intentar señalar el procedimiento que ha de seguirse mientras ella rija para poder ejecutar sentencias de condena a pagar suma líquida, contra el Poder Judicial.
La norma tiene tres partes.
El inciso final es el que menos problemas plantea, es una consecuencia de los anteriores, y pone a cargo de la Suprema Corte de Justicia a través del Servicio de Abogacía, subordinado jerárquicamente directamente a la misma, el eventual ejercicio de la acción de repetición contra el funcionario público que pudiere ser objeto de la repetición.
El inciso segundo pone a cargo del Poder Judicial, el pagar con el presupuesto del inciso, las “condenas, laudos arbitrales y transacciones” [1] lo que plantea un problema similar al que se produce con los organismos a que se refiere el artículo 401 del Código General del Proceso. En definitiva, el pago de tales obligaciones se realizará en la medida que el Poder Ejecutivo y el Ministerio de Economía y Finanzas transfieran los fondos necesarios para hacer tal desembolso, por cuanto por más que la norma sólo diga que deben efectuarse con fondos propios, no parece razonable que se dejen de atender los destinos para los cuales se presupuestaron y aprobaron los fondos adjudicados al Poder Judicial, arriesgando la calidad y eficiencia de la justicia.
Debe recordarse que una justicia que no actúa con plenitud no es tal, del mismo modo que no lo es una atención médica que pudiendo salvar la vida a un paciente no lo hace por falta de medios para adquirir los elementos materiales necesarios para lograrlo.
Este es el efecto práctico que mas daño provoca a los justiciables.
Pero la cuestión que resulta mas compleja aún y que no se advirtió siquiera por el legislador tiene que ver con el procedimiento que sustituirá al declarado inaplicable artículo 400, declaración contenida en el inciso primero del art. 9 de la Ley 19.310 en comentario.
Cabe aclarar que con (a nuestro juicio) manifiesto error, algún tribunal había comenzado a utilizar el artículo 400 del C.G.P. en redacción dada por la Ley 19.090, no como lo que es, una norma destinada a la ejecución de sentencias de condena a suma líquida, o provenientes de fuentes similares (laudos, transacciones y agregamos nosotros, conciliaciones), sino como un proceso que cuando se condenaba al Estado, y la condena no era a suma líquida sino a liquidar, sustituía el proceso de liquidación de sentencia previsto en el artículo 378.1 del C.G.P. Debe descartarse por improcedente esta práctica claramente excepcional pero que igualmente debe señalarse. Nunca antes ni después, con la redacción de la ley 19.090, el art. 400 del C.G.P. sustituyó el procedimiento de liquidación de sentencias del art. 378.1 del C.G.P. De modo que si la sentencia no tiene condena líquida, incluyendo la situación actual luego de la sanción del art. 9 de la Ley 19.310, que se analiza en este comentario agregado, su liquidación debe promoverse siempre por el procedimiento del art. 378.1 del C.G.P.
Hecha la aclaración cabe volver a la pregunta que se plantea luego de la sanción del inciso primero del art. 9 de la Ley 19.310. ¿Cuál es el procedimiento a seguir para ejecutar una condena líquida contra el Poder Judicial?
Al excluirse expresamente el procedimiento del artículo 400 del C.G.P. de las ejecuciones contra el Poder Judicial, y no preverse ningún procedimiento especial, el intérprete es conducido directamente al régimen general.
Sin perjuicio de ello, cabe advertir al lector que algunos tribunales han tratado de idear procesos “sui géneris”, intimando sin mención del régimen con el que se intimaba, tratando de extender en otros casos el régimen de la providencia con citación, todo lo que resulta manifiestamente ilegal, olvidando que el proceso es de estricta regulación legal por imperio constitucional (Artículo 18.- “Las leyes fijarán el orden y las formalidades de los juicios”).
Desechada esa ilegítima propuesta, debe recurrirse al régimen general que regula la ejecución de suma líquida, régimen que no es otro que el de la vía de apremio, incluyendo la exigencia ahora sí, de intimación previa, porque al no existir otro sistema, el régimen de la vía de apremio se aplica en su totalidad.
¿Qué parte del proceso de vía de apremio no se aplica? Aquel que por la naturaleza jurídica de la persona del ejecutado, el Estado, Poder Judicial, no puede aplicarse: la adopción de la medida cautelar inicial de la vía de apremio (el embargo).
De modo que el proceso de ejecución contra el Poder Judicial, eliminado el art. 400 por el inciso primero de la Ley 19.310, puede sintetizarse como sigue:
- Intimación al cumplimiento prevista como presupuesto de la vía de apremio en el art. 372.2 del Código General del Proceso en redacción dada por la Ley 19.090, cuyo plazo es de tres días,
- Promoción de la ejecución y providencia de ejecución (art. 379 C.G.P. en redacción Ley 19.090). La particularidad es que no se solicitará embargo por tratarse del Estado, Poder Judicial, sino que se solicitará al Juez que ordene al Poder Judicial el pago de la condena. El tribunal “despachará mandamiento de ejecución” (que consistirá precisamente en disponer que debe pagarse lo adeudado, mandamiento que emitirá luego de cumplir con la norma que dispone que “examinará el título que se le exhibe y, si lo considera suficiente, despachará…”), art. 379.1 inc. segundo del C.G.P. en redacción dada por la Ley 19.090,
- Dado que no hay medida cautelar que cumplir (“Cumplida efectivamente la medida cautelar…”), art. 379.2 del C.G.P. en redacción dada por la Ley 19.090, corresponde como próximo paso, notificar al Poder Judicial ejecutado para que con plazo de diez días “extensible en razón de la distancia” oponga en su caso “las defensas de pago o inhabilidad del título por falta de los requisitos esenciales para su validez”, con las características que la norma prevé,
- El proceso continúa según se opongan o no esas defensas (art. 379.3, 4 y 5 del C.G.P. en redacción dada por la Ley 19.090. Si se hubieren opuesto, luego de sustanciadas (lo que no tiene particularidades) y resueltas, o bien culmina y se archiva el proceso (para el caso de admitirlas) o bien nos encontramos nuevamente con la providencia de ejecución firme, del mismo modo que cuando no se oponen.
- Firme la providencia de ejecución, lo que ocurre en la previsión general es la realización de los bienes, etapa que en el caso del Poder Judicial carece de posibilidad de existencia ya que no se embargó ningún bien. Por lo tanto, el proceso debe continuar con la etapa que prevé a continuación el régimen general. Y esta etapa no es otra que la “Liquidación del crédito”, prevista en el artículo 388 del Código General del Proceso en redacción dada por la Ley Nº 19.090.
El procedimiento de liquidación tiene un régimen que permite se suscite un incidente al conferirse vista al ejecutado, siendo apelable la providencia que lo resuelve. Dice la norma en lo que es aplicable: “el ejecutante presentará la liquidación de la que se dará vista al ejecutado y previo informe de la oficina se someterá a la aprobación del tribunal, siendo apelable como sentencia interlocutoria, suspendiendo únicamente el pago”.
Este procedimiento no presenta dificultades, pero debe especialmente destacarse que por efecto de la no aplicación el artículo 400 del C.G.P. a las condenas al Poder Judicial, y conforme la previsión del inciso segundo del art. 388 del C.G.P. la situación del Poder Judicial resulta mas gravosa que la del resto de los organismos públicos que sigue regulando el mencionado artículo 400, y como reflejo el ejecutante del Poder Judicial se ve beneficiado. En efecto, el Poder Judicial habrá de satisfacer tanto las costas de la ejecución como los “honorarios del abogado y procurador del ejecutante” (literales a y b del inciso segundo del art. 388 del C.G.P. en redacción dada por la Ley 19.090).
Este beneficio al ejecutante, se concreta mediante un acto procesal que no debe olvidarse, por cuanto los honorarios profesionales de la ejecución no siguen el régimen general de regulación de honorarios cuando hay condena procesal en costos (art. 144 de la Ley Orgánica de la Judicatura y Organización de los Tribunales Nº 15.750). En el proceso de liquidación del crédito de la vía del apremio, la regulación de honorarios, junto con la determinación de las costas y los gastos del proceso de ejecución (la vía del apremio en trámite), se realiza en la liquidación del crédito que se presenta por el ejecutante. Esa liquidación que incluye estos conceptos es la que será objeto de vista al ejecutado y posterior informe de la oficina actuaria. El punto es realmente trascendente, y merece su destaque.
- Finalmente el ejecutante se encontrará con que tiene una liquidación firme, y un mandato al Poder Judicial emitido por el tribunal que intervino en la via del apremio, a pagar al ejecutante el importe establecido. Pero, el Poder Judicial ejecutado, no efectuará seguramente dicho pago hasta tanto el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas, por los mecanismos presupuestales que procedan, realice la transferencia de fondos necesaria. Resulta sumamente preocupante que pueda ocurrir lo que viene ocurriendo reiteradamente con relación a los organismos que se regulan por el artículo 401 del C.G.P. en redacción dada por la ley 19.090, y que hace que por no existir previsión de fondos, a veces deba esperarse hasta un próximo presupuesto quinquenal nacional, para que los mismos queden disponibles. Una verdadera denegación de justicia propiciada por el propio Estado. Inadmisible.
Establecido claramente lo anterior, y específicamente desde el Derecho Aplicado (mas estrictamente el estudio de la “Aplicación del Derecho”) igualmente se alerta que tamaña injusticia no puede ser subsanada con decisiones judiciales que transformen al juez en “inelecto legislador” (utilizando expresión que copio de Arturo CAUMONT y que me resulta de alta significación), que pretenda disponer sin intermediarios del dinero público como si tuviera el poder de hacerlo. El magistrado podrá imponer astreintes, por ejemplo, pero nunca sustituirse a otro Poder del Estado, hasta tanto esa facultad no le sea expresamente conferida por la Constitución o la Ley.
Finalmente debe decirse que se ha excluido expresamente de este comentario lo relativo a la inconstitucionalidad de la norma, que seguramente ha de ser propuesta.
Comentario de actualización incluido en la
REVISTA DE TÉCNICA FORENSE N° 21 (FUNDACIÓN DE CULTURA UNIVERSITARIA, MONTEVIDEO, MARZO DE 2016
(a cuya lectura se remite al lector),
texto incorporado en la actualización de la Investigacion: "Reforma del Código General del Proceso - la Ley 19.090", motivado por el dictado de la norma que se transcribe:
"ARTÍCULO 400.8
INCORPORARDO POR LA LEY N° 19.355 ART. 733
Como se indicó al comienzo, la modificaciones introducidas por la Ley de Presupuesto N° 19.355, por su cercanía, solamente se mencionan sin ahondar en su comentario.
El artículo citado incorpora un nuevo inciso, y establece que la norma rige a partir de la promulgación de la ley, que ocurrió el 19 de diciembre de 2015:
"400.8 Tratándose de sentencias de condena contra los Incisos 02 a 27, 29 y 31 a 34 del Presupuesto Nacional, así como de laudos arbitrales y transacciones homologadas judicialmente que les obliguen al pago de una cantidad líquida y exigible derivada de reclamaciones de salarios, diferencias retributivas o rubros de similar naturaleza, así como aquellos fallos -de igual naturaleza- dictados al amparo del artículo 11.3 de este Código (sentencia condicional o de futuro), una vez cumplido lo dispuesto por el apartado 400.2, el Tribunal lo comunicará al Ministerio de Economía y Finanzas en un término de diez días hábiles, a partir de ejecutoriado el fallo liquidatorio, a los efectos de que el Poder Ejecutivo efectúe las previsiones correspondientes en oportunidad de proyectar el Presupuesto Nacional o en las próximas instancias presupuestales que permitan atender el pago de la erogación resultante. Una vez aprobado el presupuesto o la rendición de cuentas con la previsión referida, la cancelación del crédito se realizará dentro del ejercicio siguiente.
El procedimiento de liquidación consignado precedentemente, se aplicará a los asuntos que se hallaren en trámite, salvo que hubiere comenzado la vía incidental prevista en el artículo 378."
Ya se advierte en su primera lectura la dudosa constitucionalidad de la norma, que si bien podría admitirse de tratarse de una solución acotada en el tiempo, no parece justificarse con carácter definitivo. Claro que todo cuestionamiento de constitucionalidad sobre normas de este tipo debe conciliarse con la constitucionalidad o inconstitucionalidad del art. 401 del C.G.P.
Este aspecto no ha sido mencionado por los comentaristas que han anticipado opinión sobre la inconstitucionalidad de esta norma.
Finalmente, y anunciando que se trata solamente de alertar sobre el tema, se plantea el conflicto sobre el alcance de esta modificación con relación a la exclusión que de la aplicación del artículo 400 realizó otra norma que ya recibió declaraciónd de inconstitucionalidad en algún caso (que en otra parte indicamos). Porque si bien en la mención de los incisos a que es aplicable queda absorvido el Poder Judicial, la remisión al procedimiento del art. 400.2, lo excluiría en tanto fue excluída la aplicación de todo el artículo al Poder Judicial.
La única lectura posible, que muestra una muy mala técnica legislativa, es suponer que la inconstitucionalidad del art. 9 de la Ley 19.310 (declarada en un caso) ha sido considerada como de aplicación universal por el legislador, o eso prevé, y por tanto volviendo a ser aplicable al Poder Judicial el artículo 400, la mención se justifica y la nueva norma en comentario, lo abarca, ahora sin conflictos en este sentido.
Finalmente en esta brevísima indicación de dificultades de la norma cabe señalar nuevamente, la confusión que provoca que refiriéndose la misma a sentencias de condena a suma líquida y exigible, haga referencia para su aplicación temporal al procedimiento de liquidación de sentencia (art. 378) y a su vez mencione este procedimiento del art. 400, que es sin duda posible, DE EJECUCIÓN como un procedimiento de LIQUIDACIÓN. Ver que el texto del inciso final dice: ´El procedimiento de liquidación consignado precedentemete...´."
REVISTA DE TÉCNICA FORENSE N° 21 (FUNDACIÓN DE CULTURA UNIVERSITARIA, MONTEVIDEO, MARZO DE 2016
(a cuya lectura se remite al lector),
texto incorporado en la actualización de la Investigacion: "Reforma del Código General del Proceso - la Ley 19.090", motivado por el dictado de la norma que se transcribe:
"ARTÍCULO 400.8
INCORPORARDO POR LA LEY N° 19.355 ART. 733
Como se indicó al comienzo, la modificaciones introducidas por la Ley de Presupuesto N° 19.355, por su cercanía, solamente se mencionan sin ahondar en su comentario.
El artículo citado incorpora un nuevo inciso, y establece que la norma rige a partir de la promulgación de la ley, que ocurrió el 19 de diciembre de 2015:
"400.8 Tratándose de sentencias de condena contra los Incisos 02 a 27, 29 y 31 a 34 del Presupuesto Nacional, así como de laudos arbitrales y transacciones homologadas judicialmente que les obliguen al pago de una cantidad líquida y exigible derivada de reclamaciones de salarios, diferencias retributivas o rubros de similar naturaleza, así como aquellos fallos -de igual naturaleza- dictados al amparo del artículo 11.3 de este Código (sentencia condicional o de futuro), una vez cumplido lo dispuesto por el apartado 400.2, el Tribunal lo comunicará al Ministerio de Economía y Finanzas en un término de diez días hábiles, a partir de ejecutoriado el fallo liquidatorio, a los efectos de que el Poder Ejecutivo efectúe las previsiones correspondientes en oportunidad de proyectar el Presupuesto Nacional o en las próximas instancias presupuestales que permitan atender el pago de la erogación resultante. Una vez aprobado el presupuesto o la rendición de cuentas con la previsión referida, la cancelación del crédito se realizará dentro del ejercicio siguiente.
El procedimiento de liquidación consignado precedentemente, se aplicará a los asuntos que se hallaren en trámite, salvo que hubiere comenzado la vía incidental prevista en el artículo 378."
Ya se advierte en su primera lectura la dudosa constitucionalidad de la norma, que si bien podría admitirse de tratarse de una solución acotada en el tiempo, no parece justificarse con carácter definitivo. Claro que todo cuestionamiento de constitucionalidad sobre normas de este tipo debe conciliarse con la constitucionalidad o inconstitucionalidad del art. 401 del C.G.P.
Este aspecto no ha sido mencionado por los comentaristas que han anticipado opinión sobre la inconstitucionalidad de esta norma.
Finalmente, y anunciando que se trata solamente de alertar sobre el tema, se plantea el conflicto sobre el alcance de esta modificación con relación a la exclusión que de la aplicación del artículo 400 realizó otra norma que ya recibió declaraciónd de inconstitucionalidad en algún caso (que en otra parte indicamos). Porque si bien en la mención de los incisos a que es aplicable queda absorvido el Poder Judicial, la remisión al procedimiento del art. 400.2, lo excluiría en tanto fue excluída la aplicación de todo el artículo al Poder Judicial.
La única lectura posible, que muestra una muy mala técnica legislativa, es suponer que la inconstitucionalidad del art. 9 de la Ley 19.310 (declarada en un caso) ha sido considerada como de aplicación universal por el legislador, o eso prevé, y por tanto volviendo a ser aplicable al Poder Judicial el artículo 400, la mención se justifica y la nueva norma en comentario, lo abarca, ahora sin conflictos en este sentido.
Finalmente en esta brevísima indicación de dificultades de la norma cabe señalar nuevamente, la confusión que provoca que refiriéndose la misma a sentencias de condena a suma líquida y exigible, haga referencia para su aplicación temporal al procedimiento de liquidación de sentencia (art. 378) y a su vez mencione este procedimiento del art. 400, que es sin duda posible, DE EJECUCIÓN como un procedimiento de LIQUIDACIÓN. Ver que el texto del inciso final dice: ´El procedimiento de liquidación consignado precedentemete...´."
[1] Esta referencia que hace la Ley 19.310, adolece del mismo defecto que ya hemos comentado con relación al artículo 400 del C.G.P., en tanto omite incluir a las conciliaciones. Como ya señalamos debe entenderse que las mismas, el testimonio del acta de las conciliaciones logradas, sigue el mismo procedimiento que la ejecución de sentencias, lo que por otra parte fue hasta ahora unánimemente aceptado por nuestra jurisprudencia.